Døråpneren?

4-5 mars neste år planlegger Utenriksdepartementet en konferanse om de humanitære konsekvensene av atomvåpen. Er dette døråpneren for en prosess som leder til et forbud mot atomvåpen?

I løpet av bare et par år har vi sett et tydelig skifte i den multilaterale debatten om atomnedrustning - bort fra den tradisjonelle rustningsdebatten og henimot et sterkere fokus på de humanitære konsekvensene av atomvåpen. Dette har foregått både innenfor og utenfor det etablerte nedrustningsmaskineriet. Vendepunktet kan sies å ha kommet under Ikkespredningsavtalens (NPT) 8. tilsynskonferanse i mai 2010, da det for første gang i NPT-sammenheng ble referert til atomvåpnenes katastrofale humanitære konsekvenser. Dette ble også nevnt to ganger, men uten at dette ble fulgt opp av konkrete handlingspunkter. Man nøyde seg med å erklære realitetene. Det var likevel et viktig bidrag til å endre diskursen i den multilaterale debatten. Et annet viktig bidrag kom i november 2011, da den internasjonale bevegelsen av Røde Kors og Røde Halvmåne vedtok en historisk resolusjon på sitt internasjonale rådsmøte (Council of Delegates) i Genève. Resolusjonen tok utgangspunkt i de humanitære aspektene ved atomvåpen og oppfordret konkret alle nasjonale bevegelser om å jobbe for at deres respektive myndigheter anerkjente nødvendigheten av å forby og eliminere alle atomvåpen. Resolusjonen ble vedtatt uten votering, og britisk Røde Kors var den eneste nasjonalforening som uttrykte skepsis til resolusjonen. En tredje milepæl i etableringen av en humanitær tilnærming til atomvåpen kom i mai 2012, da 16 land, herunder Norge, gikk sammen om et felles innlegg under det første forberedende møtet til den neste tilsynskonferansen i NPT. Innlegget hilste velkommen språket om humanitære konsekvenser i sluttdokumentet fra NPT i 2010, men kom ikke med spesielt mye nytt hva gjaldt substans. Det som imidlertid ble sneket inn var ordet ’forby’ (outlaw). Og selv om språket rundt dette var vagt, så lirket det debatten enda et lite stykke fremover. Det viktigste med innlegget var imidlertid at det brakte sammen en tverregional gruppe av land som alle delte synet på at atomvåpen er uakseptable av humanitære grunner. Det som også gjorde at det humanitære sporet fikk ekstra stor oppmerksomhet under NPT-møtet i mai var at den daværende norske utenriksministeren, Jonas Gahr Støre, kun noen uker tidligere hadde brukt talerstolen i Stortinget til å informere om at Norge ville organisere en konferanse om de humanitære konsekvensene av atomvåpen i løpet av våren 2013. Dette fikk enorm oppmerksomhet i sivilsamfunnet og virket ha en sterk vitamininnsprøytende effekt. Men hva var grunnen til det? En konferanse om humanitære konsekvenser av atomvåpen er ikke i seg selv noe som bringer oss nærmere en verden uten atomvåpen? Kunne ikke Norge invitert til en konferanse for å starte forhandlinger om et forbud mot atomvåpen isteden? Det korte svaret på det er nei. Slik fungerer ikke internasjonal politikk. Norge er med i en forsvarsallianse som fremdeles har atomvåpen som del av sin strategi, og selv om vi ikke hadde vært det, så ville et slikt initiativ fått store politiske ringvirkninger. Som erfaringene fra tidligere nedrustningsprosesser har vist, er det vanskelig å få i gang frittstående forhandlingsprosesser uten at en kritisk masse av land støtter opp om det. Og denne kritiske massen har foreløpig manglet, delvis på grunn av den begrensende effekten NATO har på medlemslandenes politiske frihet på dette området, men også fordi flere av de andre grupperingene som tilsynelatende støtter forhandlinger om et forbud (f.eks. Den alliansefrie bevegelse) også er hemmet av å ha atomvåpenstater i egne leire. For et land som Norge betyr det at dersom man ønsker å gå i bresjen for å få på plass et forbud mot atomvåpen, så må man gå noen omveier. For det først må den begrensende effekten av NATO-medlemskap dempes, noe som best gjøres ved å øke antallet medlemsland som anser forbud som veien å gå. Dersom eksempelvis Norge, Danmark, Tyskland, Nederland, Belgia og Spania samlet gir uttrykk for at det er på tide å forhandle frem et forbud mot atomvåpen, så vil ikke lenger NATOs usynlige jantelignende bånd være sterke nok til å holde dem tilbake. Det er mer enn nok visjoner i NATOs strategiske konsept til å hevde at et forbud mot atomvåpen bidrar til å oppfylle alliansens mål om en verden uten atomvåpen. For det andre må det skapes en arena hvor interesserte land kan snakke sammen og bygge tillit uten at diskusjonen holdes tilbake av de som vil minst. For å få til det må man sørge for at de progressive landene har kontroll på agendaen, men også at den tematiske rammen er tilstrekkelig ufarlig. Dersom man legger lista for høyt før den nødvendige tilliten og gruppedynamikken er på plass (eksempelvis inviterer til et møte for å snakke om et forbud mot atomvåpen) vil det kunne resultere i politiske kostnader som enkeltland vil ha vanskelig for å akseptere. Plutselig kan statsbesøk bli avlyst eller bistand bli kuttet. Derfor må den tematiske rammen for et slikt møte være politisk uangripelig. Til stor begeistring for mange i sivilsamfunnet, ikke minst den internasjonale kampanjen for et forbud mot atomvåpen (ICAN), fyller den planlagte konferansen i Oslo i mars 2013 begge disse kriteriene. Det er en arena for å bygge tillit og gruppedynamikk innenfor en tematisk ramme som det er vanskelig å være kritisk til. Så lenge det bare snakkes om de humanitære konsekvensene av atomvåpen, uten at man kommer inn på verken løsning, prosess eller sågar folkerettslige forpliktelser, så er den politiske kostnaden ved å delta minimal. Så er spørsmålet: Er denne konferansen en døråpner til en forhandlingsprosess, eller er den et sidespor? Svaret på det avhenger i stor grad av hvem som til slutt deltar på møtet, og hvordan det følges opp i etterkant. Når det gjelder deltakelse, så er det spesielt viktig at det kommer mange NATO-land, samt at det er god representasjon fra land som allerede er parter til regionale forbudsavtaler (atomvåpenfrie soner). Så kan man se for seg at ett eller flere land i løpet av møtet i mars informerer om at de vil invitere til et oppfølgingsmøte, og at det neste møtet skal handle om respons, om hva man gjøre for å sikre at disse humanitære konsekvensene aldri blir en realitet. Og da er snøballen i gang, og det skapes en egen dynamikk som kan gjøre at ting skjer raskt. Dersom møtet i mars derimot ender opp som en diskusjon om fordeler og ulemper ved et forbud, om en prosess bør føres innenfor eller utenfor FN, om betydningen av ICJ sin rådgivende uttalelse fra 1996, eller om andre spørsmål det er stor uenighet om, er det fare for at konferansen ender opp som et sidespor. For at møtet skal kunne fungere som en døråpner for en prosess er det viktig at det bygges tillit og enighet om målet, og at man ikke tar for seg de vanskelige spørsmålene før en prosess faktisk er i gang. Det eneste man trenger enighet om, er at noe må gjøres, og at atomvåpen er uakseptable fra et humanitært ståsted. Så er det som nevnt også avgjørende, dersom denne prosess-snøballen skal begynne å rulle, at et tilstrekkelig antall NATO-land støtter opp om arbeidet, samt at de atomvåpenfrie sonene får en mer fremtredende rolle. Utfordringen for sivilsamfunnet er derfor todelt: For det første må det drives intenst kampanjearbeid på nasjonalt nivå i et strategisk utvalg av NATO-land for å sørge for at disse landene har politisk ryggdekning for å begi seg ut på en prosess hvor de politiske kostnadene er uoversiktlige. For det andre må det drives lobbyarbeid blant diplomater for å sørge for at de atomvåpenfrie sonene får en mer fremtredende rolle i denne prosessen enn de har i det eksisterende multilaterale nedrustningsmaskineriet. Dersom sivilsamfunnet lykkes med dette, kan de neste tre-fire årene bli svært spennende for alle oss som er opptatt av å nå målet om en atomvåpenfri verden. 1. Gruppen omfattet følgende land: Norge, Danmark, Østerrike, Sveits, Irland, Vatikanet, Mexico, Chile, Costa Rica, Nigeria, Egypt, Sør Afrika, Indonesia, Philippinene, Malaysia og New Zealand.